Инициативное бюджетирование: возможности, риски, практика применения
04.09.2018
В условиях дефицита бюджетных средств на региональном и местном уровнях актуальность приобретает поиск дополнительных источников финансирования. Одним из методов консолидации ресурсов является инициативное бюджетирование.
В.В. Левина , канд. экон. наук, доцент кафедры «Финансы и менеджмент» Тульского государственного университета, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления
Значение и границы инициативного бюджетирования
Отличительной чертой этой технологии является реализация проектов на основе софинансирования с привлечением средств бюджетов различных уровней, средств жителей и предприятий, расположенных на территории муниципального образования.
Инициативное бюджетирование широко используется в мировой практике, но в России имеет особенности и ограничения. При внедрении инициативного бюджетирования следует обратить внимание: на выбор расходов, которые будут софинансироваться; субъекты инициативы совместного финансирования.Широко распространено сегодня понимание инициативного бюджетирования как технологии, используемой в случаях, когда жители лишены необходимого минимума бюджетных услуг, и это ухудшает качество их жизни. Например, когда:
не производится своевременный вывоз мусора; возникают сбои в системах канализации и водоснабжения; состояние дорожного покрытия провоцирует аварийные ситуации и т. д.Бытует также мнение, что если жители не заинтересованы в конечном результате и не слишком нуждаются в соответствующих благах, значит, они не готовы участвовать в финансировании расходов местного значения. Ошибочно и мнение о целесообразности финансирования только тех расходов местных бюджетов, в которых присутствует софинансирование со стороны населения.
"Голосование рублем" не может и не должно быть критерием принятия решений при финансировании местных расходов. Механизмы самофинансирования, по нашему мнению, не должны заменять средства местного бюджета. Главным условием инициативного бюджетирования должна быть всегда инициативность самих жителей.«Народный бюджет» в Тульской области
В Тульской области проект «Народный бюджет» реализуется на основе принципов инициативного бюджетирования и постановления правительства Тульской области от 01.10.2013 № 521 «Об утверждении положения о проекте „Народный бюджет“ в Тульской области» (ред. от 06.08.2015). Цели проекта: развитие потенциала органов местного самоуправления при активном участии населения в выявлении и определении приоритетности проблем, подготовке и реализации работ, повышении эффективности бюджетных расходов.
Объемы средств, используемых в проекте «Народный бюджет», в 2011—2016 гг. существенно возросли (рис. 1). В 2015 г. сумма превышала 300 млн руб., а в 2016 г. запланировано использование — 1 млрд руб.Динамика финансирования проекта «Народный бюджет» в Тульской области
Сравнивая объемы финансирования этой сферы в Тульской области с Тверской (регионы сходны по общему объему и структуре бюджетов), можно отметить, что объемы средств в Тульском регионе в 2014—2015 гг. в 2–3 раза выше.
Основные этапы тульского проекта «Народный бюджет»:
жители и администрация муниципального образования проводят собрание, на котором: определяется основная проблема и формы участия в ее решении (включая обязательное софинансирование); избирается инициативная группа по разработке проекта, направленного на решение этой проблемы, определяются способы сбора средств; инициативная группа совместно с администрацией муниципального образования готовит конкурсную заявку и сопроводительную документацию; муниципальные образования направляют организатору конкурсного отбора заявку и все необходимые документы в электронном виде через сайт.В регионе установлена максимально допустимая стоимость проекта с учетом всех источников софинансирования. С 2016 г. она составляет 10 млн руб. для всех проектов, кроме многоквартирных домов. Для них максимум определен на уровне 5 млн руб. Раньше суммы были гораздо меньше — максимум 2 млн руб. (сельские проекты), 3 млн руб. (городские проекты).
В 2014 г. в Тульской области было введено обязательное условие — софинансирование от жителей и благотворителей. В 2014 г. в Тульской области было введено обязательное условие — софинансирование от жителей и благотворителей. При этом допускалось софинансирование в виде строительных материалов и «рабочих рук».Пример
В Богородицке (Тульская область) население приняло участие в реализации проекта по программе «Народный бюджет», вкладом не менее 8% общей стоимости. Собрать с населения 150–200 тыс. руб. было непросто, поэтому решили часть этих средств покрыть неоплачиваемым трудом. На субботниках жители города расчищали и выравнивали площадки, осуществляли планировку и отсыпку гравием и гранитной крошкой дорожек, ремонтировали беседки, собирали и устанавливали детский игровой городок, скамейки, урны, светильники. В результате вклад населения в виде денежных средств составил всего 29 тыс. руб., что в 5–8 раз меньше изначально запланированной суммы.
Такой путь решения проблемы позволяет сформировать желаемую вовлеченность населения, не имеющего достаточного уровня доходов, чтобы «участвовать рублем». Однако и в случае «трудового» вклада в проект обязательным является добровольность и инициативность каждого из участников.
Для проекта характерна неравномерность распределения средств между муниципальными образованиями. Они направляются преимущественно в финансово стабильные муниципальные образования. Их жители имеют более высокий уровень доходов, а значит, у них больше возможностей участвовать в софинансировании.Пример
Более 50% средств в 2014 г. направлено на реализацию проектов в Туле, Новомосковске, Щекинском районе, Ленинском районе (который в дальнейшем присоединен к Туле).
Механизмы софинансирования проектов со стороны жителей
Правовой режим привлечения средств граждан и предприятий к финансированию проектов — один из основных вопросов реализации инициативного бюджетирования.
Важно, кто инициирует проект. Если граждане — то поднимать вопрос о финансовом участии населения муниципалитета корректнее, чем в случае, когда инициатива исходит от руководства муниципального образования. Привлекать средства граждан можно двумя способами: самообложение граждан; заключение договоров пожертвования с юридическими и физическими лицами, индивидуальными предпринимателями.В Тульской области используется второй способ. Он более гибкий, потому что средства предоставляются не всеми гражданами, а только высказавшими заинтересованность в проекте.
Средства самообложения граждан — это разовые платежи граждан, для решения конкретных вопросов местного значения (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. Исключение составляют отдельные категории граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования. Для них размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). Сравнительный анализ особенностей этих двух способов финансирования представлен в табл. 1.Таблица 1
Сравнительный анализ особенностей самообложения граждан и заключения договоров пожертвования
|
Параметры, по которым проводится сравнение |
Самообложение граждан |
Заключение договоров пожертвования |
|
Принятие решения о привлечении средств |
Референдум |
Индивидуально |
|
Охват населения |
Все жители муниципального образования |
Только желающие. Количество участников не ограничено |
|
Размер платежей |
Устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен |
Может быть различным для каждого из благотворителей |
|
Отражение в бюджете |
Неналоговые доходы |
Безвозмездные поступления |
|
Правовое регулирование |
Статья 56 Федерального закона № 131-ФЗ |
Специальных норм нет. Отдельные положенияГК РФ и Федерального закона от 11.08.1995 № 135-ФЗ«О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» |
Каждый из этих способов привлечения средств граждан имеет свои преимущества и недостатки. Они представлены в табл. 2.
Таблица 2
Swot-анализ альтернативных способов привлечения средств населения
|
«SWOT-анализ» |
Самообложение граждан |
Заключение договоров пожертвования |
|
Сильные стороны |
Гарантированный и прогнозируемый объем средств |
Быстрое принятие решений о сборе средств и оперативное их привлечение |
|
Слабые стороны |
Расходы на привлечение средств (организация референдума по стоимости соизмерима с величиной собранных средств) |
Невовлеченность (по крайней мере финансовая) подавляющего большинства жителей муниципального образования |
|
Возможности |
Вовлечение всего населения в решение вопросов местного значения |
Сбор большего количества средств с учетом индивидуальных возможностей благотворителей |
|
Риски |
Недостаток средств |
Использование схем «пожертвования в обмен на лояльность органов власти» в отношении предпринимателей; давление на граждан в целях сбора необходимого минимума пожертвований; недоверие жителей в связи с отражением средств не как софинансирование конкретного проекта, а как «благотворительных взносов» в бюджет |
«Бюджет выживания» и «бюджет развития»
При анализе целесообразности инициативного бюджетирования можно выделить понятия «бюджет выживания» и «бюджет развития».
Софинансирование жителями расходов развития («бюджета развития») — это положительная практика, потому что именно граждане понимают собственные потребности в дополнительных опциях развития местной инфраструктуры. Софинансирование жителями расходов «на выживание» может рассматриваться как вынужденная мера, а не как эффективный путь решения проблем отсутствия средств в местных бюджетах. Более корректным в этом случае представляется софинансирование из бюджетов различных уровней без участия средств граждан. В этом случае лучше, чтобы граждане выступали инициаторами срочного решения проблем и не вступали в конкуренцию за бюджетные средства. На практике софинансирование со стороны жителей, как правило, связано с расходами на выживание. В Тульской области это софинансирование работ по строительству, восстановлению или ремонту, объектов жилищно-коммунальной и дорожно-транспортной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности; объектов для обеспечения первичных мер пожарной безопасности и др. Финансирование «бюджета выживания» со стороны жителей свидетельствует о «провалах» в деятельности органов власти на всех уровнях. Подобные инициативы говорят о том, что нужно менять бюджетное законодательство, предполагающее перераспределение бюджетных потоков на федеральном уровне. Это позволит адекватно финансировать решение вопросов местного значения, предоставлять жителям гарантированные законодательством муниципальные услуги и общественные блага. Хочется порекомендовать использовать инициативное бюджетирование для реализации потребностей более «высокого уровня», а не для финансирования бюджетов выживания и безопасности.
